今年上半年，国内地面光伏电站新增11.23GW，同比增长110%。双碳目标催促以新能源为主体的新型电力系统快速落地，但与数字上的繁荣相较，现实的“热闹”却让不少企业进退两难，快速发展的背后暗藏着诸多问题及风险。

在分析了可再生能源发展面临的形势后，8月，工信部、市监局、国家能源局联合印发《关于促进光伏产业链供应链协同发展的通知》，明确要优化营商环境，规范市场秩序，支持各类市场主体平等参与市场竞争，引导各类资本根据双碳目标合理参与光伏产业。在光伏发电项目开发建设中，不得囤积倒卖电站开发等资源、强制要求配套产业投资、采购本地产品。

9月，在国家能源局召开的8月份全国可再生能源开发建设形势分析视频会上，再次明确要进一步抓好有关问题整改落实，对配套建设制造产业增加新能源企业负担问题、未做好部门协调情况下项目抢建问题要抓紧组织整改，并举一反三。

国家层面的多次强调也从侧面说明了配套产业问题的严重性以及普遍性。随着不断上升的发电需求，对于正式进入平价、进行激烈市场竞争的光伏产业来讲，此类问题更需要持续得到整治，不然贻害无穷。

但细究光伏配套产业环节的参与者，政府、投资商、设备制造商各有各的算盘，在一个多方博弈过程中，势力不均等是无法取得平衡的，在政策的支撑以及资本的角逐下甚至频现“狮子大开口”项目。

值得注意，近日，云南省砚山县人民政府发布公告宣布撤销今年8月下发的《砚山县新能源项目优选投资开发主体配置公告》，并取消原公告开发主体资格，开启重新招标，将项目规划规模由187.5万千瓦下调至182.5万千瓦，并取消“开发权必须对应100亿元及以上的产业类项目的固定资产投资”的申报条件。但“推动延链、补链、强链实现全产业链发展的能力”、“带动当地先进装备制造及配套产业发展能力”及“企业自愿提供包括可体现企业投资实力和有利于推动当地经济发展、带动地方国有企业发展的能力”三项在重点评分指标中占比权重最高。

地方政府vs企业：有指标没环境

在未达成平价前，光伏产业由国家管理扶持以及补贴，能够“集中力量办大事”;现阶段，无论是简政放权，将光伏电站管理权限下放至省级主管部门，还是对地方而言，更能结合当地发展情况制定符合实际情况的政策，引导各地依据条件健康发展，地方政府都切实成为了光伏管理的主导。

过去十几年的发展过程中，在部分地区政府扶持以及企业大力发展之下，中国光伏制造产业在中国的辽阔疆域里已根据原料资源、营商环境、交通运输、技术发展构建起了相对完整的产业链版图，上游制造主要分布在云南、内蒙古和新疆，下游布局在江苏、浙江沿海及安徽。

同时地面光伏电站的装机量也依照各省光照条件做出大致划分，但各省发展步伐不一，在2022年上半年，安徽、湖北、贵州三省装机量大于100万千瓦，领跑地面电站装机量。

今年年初25省市发布新能源作为2022年重点任务，无论是对于拥有多家制造企业的省份，还是对于大规模电站装机的省份，在双碳目标下，光伏装机都是重点项目。各省在面对光伏项目的配套产业方面态度不尽相同，但亦有共通之处。

笔者整理了近一年各省关于光伏配套产业的明文政策。

可以看出，近一年，多省发改委、能源局在红头文件中明确表示，不得将配套产业作为项目开发建设的门槛，包括宁夏、陕西省、山西省、江西省等，其中有一个特殊事件为：去年河南省面对商丘市下文中的强制配套产业政策紧急下发《关于进一步优化可再生能源项目建设环境切实减轻企业负担的通知》，对部分地方政府的行为进行规范。

除了规定不得配套产业的省份外，部分省份用词暧昧却指向明确，如：自愿提出合理方案、以资源换产业、构建产业链、制定经济贡献指标等;更有省份将产能配套及项目置换光伏电站规模明确标出，彼时湖北省标准是1GW项目指标大约对应10亿元投资总额，现今山西省10亿元大致对应300MW光伏装机规模，产业配套指标进一步膨胀。

而在省级文件之下，各市、县又各有要求。尤以云南为例，尽管7月省级下发通知要求各州市优化营商环境，但显然并未起到强制作用，各地政府仍将产业配套明码标价给新能源投资商，并未给予投资商商量的余地。

据悉，西藏因日照时间较长，项目收益率目前全国最高，青海、内蒙古、宁夏等省份光伏项目能获得高于8%的收益率。而云南省投资收益率在7%左右，部分地区还达不到这种资源标准，扣除电价分成及碳收益分成，企业收益率会大额缩水。项目落地还面临建设环境复杂、工程量较大等问题，在此基础上叠加以亿为单位的固定资产投资或产业项目支持当地发展，投资企业承受较大压力。

但在高压之下，仍有大量企业或主动或被迫参与到光伏装机指标竞争中。跨界光伏的山东魏桥创业集团有限公司曾中标配套100亿元及以上的产业类项目固定投资的砚山县项目。蒙自县项目由新疆粤水电能源、中电建新能源中标，将在项目所在地引入千万级配套资产投资。

赛拉弗能源集团、国电电力发展股份有限公司、广东能源集团贵州有限公司3家公司成为云南广南950MW项目优选投资主体，并签订了总资产105.6亿元的配套产业项目，包括光伏支架、单晶硅棒、组件制造等全产业链项目，对此广南县投资促进局表示要“从缺到全”完善光伏产业链，在云南打造“世界光伏之都”中占有一席之地。

先不论这一目标是否能够达成，各地政府的“野心”倒是一目了然，光伏市场招商引资吸引来的了不止有光伏方面的投资商、开发商、建设方，还有路条方以及来自各行各业的强大资本，火热的市场持续喂大了地方政府的胃口，从县、市到省层层要求层层竞争。为了获得优质资源且满足政府需求，头部玩家早已卷入到这场火热的风暴中，而资金不够强大的中小玩家或许早被排除在了这场风暴外。

商业逻辑vs政策逻辑：不合理却无可奈何

在建设光伏电站这条产业链上，政府占据核心资源，投资商占据巨量资本，设备制造商占据落地产能。有行业人士如此表述：“组件、储能价格上涨让新能源项目利润空间很有限，政策又要央企降低资产负债率，地方又设置条条框框限制新能源发展。”多方辖制下，各方想要发展顺畅都需下一番苦工。不仅是在地面光伏建设中，有相关信息指出随着整县光伏政策的推动，地方政府将整县屋顶作为与投资方换取利益的重要筹码，不仅卡住其他分布式光伏项目备案，还影响了本身整县光伏项目的推动。

对以央国企为投资开发主力军、辅以强势民企的投资企业阵列来说，“以发电为主营业务的企业通常业务单一，并不具备相关制造产业布局。”中广核相关代表曾在公开平台如此表示。另外据某央企透露，“央国企与民企没有某家具有绝对优势，主要看谁能给到政府更好的条件。”

当然，政府有保民生、保就业的核心职责，亦有推动双碳落地的必要任务，想要以新能源开发带动当地产业发展，实现互利共赢很好理解，但如果只想通过新能源捆绑产业投资，带动当地创收走“近路”却是一种赤裸裸地懒政行为，尤其提出远高于市场及企业承载能力的要求往往会付出一定代价，最终扰乱正常的市场秩序。

正是“上有政策，下有对策”，有媒体曾报道，在拿到项目建设指标后，真实落地投产的企业很少，有些制造业只是走过场，找理由说做不下去，最后不了了之。对于制造企业来说，缺少实际优惠何谈产业落地，对当地发展既带不来助力只能带来一地鸡毛。

光伏电站毕竟不能只兴一时，更需要“可持续”发展。面对无可奈何的现状，大部分企业能做的只有适应，央国企具有明确的降碳任务，需要拿到新能源开发权，因此已演变出投资商加码制造业或与设备企业、本地企业联合等方式推进项目开发模式。比如去年11月份，中国华能集团有限公司广西分公司与合肥中南光电签约在百东新区和右江区投资光伏产业，总投资约22亿元建设光伏组件、逆变器、铝边框、支架等智能化生产线，打造新能源光伏发电装备智能科技产业园;今年5月，中核汇能与宁夏同心县人民政府、英利能源共同签订了宁夏同心(中核)清洁能源产业园2GW高效光伏组件智能制造项目投资协议;三峡联合一道新能源在山西设厂，10GW电池组件项目于今年8月在山西忻州开工，等。

结语——

红头文件是一杆指引方向的大旗，政策是否真正落地，关键还是要看政府后续措施。国家级及省级政策文件中多次强调的“优化营商环境，规范市场秩序”、“不得强制要求配套产业投资”。

但这一要求是否沦为一纸空谈，还需要看国家能源局及省级政府的持续监管力度，以及各地政府是否真正做到优化营商环境，深化对光伏行业的理解，光靠政策驱动而不顾产业发展逻辑，很难行稳致远，地方政府再需要产业，也需尊重市场规律，“栽下梧桐树才能引得凤凰来”。