2021-03-04 10:35:46 中国社会科学网 　 作者： 黄磊 吴传清  

长江经济带是我国重要的生态安全和经济社会发展屏障。2017年，环境保护部（现为生态环境部）、国家发展改革委、水利部等四部委联合印发《长江经济带生态环境保护规划》，以切实保护和改善长江生态环境，随后，长江经济带环境治理进入新阶段。2018年4月，习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上强调，长江沿江“化工围江”问题突出，成为长江污染隐忧。为进一步改善长江“化工围江”污染状况，近年来长江经济带沿线省份为化解沿江化工环境污染风险，采取了一系列举措，沿江化工污染和生态环境修复成效显著。

治理成效显著

整体而言，长江经济带“化工围江”的治理成效显著，污染排放力度明显降低，水体质量大幅提升，生态资源恢复呈良好态势。

第一，化工企业污染强度降低。在从严治理化工污染要求下，沿线省份加快推进化工企业生产过程绿色低碳化，削减化工污染产生量和排放量，确保化工废物全处理，长江化工污染治理取得了较好成绩。以沿江化工环境问题治理为着力点，长江经济带基本实现了工业污染排放总量和工业污染排放强度的双降目标。工业污染排放总量方面，与2013年相比，2018年长江经济带沿线十一省份工业废水排放总量、工业二氧化硫排放总量、工业固体废弃物产生量分别降低29.2%、71.4%、0.1%。工业污染排放强度方面，与2013年相比，2018年长江经济带沿线十一省份工业废水排放强度、工业二氧化硫排放强度、工业固体废弃物产生强度分别降低45.3%、77.9%、22.3%。

第二，沿江水体质量大幅提升。水体质量作为长江水生态环境质量的重要维度，改善水体质量是保障长江水生态系统稳定的基本任务。沿线省份通过优化压缩沿江化工低端产能、加强化工污水处理，化工污染排放显著降低，水质稳步提升并逐步趋于良好状态。数据显示，2018年沿线省份水质优良断面比例达到79.3%，劣Ⅴ类水体比例下降6.2个百分点，水体质量远优于其他流域。

第三，长江生态系统修复加速。自党的十八大以来，生态文明建设上升为国家重大战略，化工污染作为制约长江生态系统稳定和生态文明建设的核心瓶颈，获得了政府和企业的积极重视。沿线省份下大力气加大化工环境风险治理水平，恢复长江生态功能并筑牢长江生态安全屏障，沿线省份生态系统有了较大程度修复。2018年长江经济带水资源总量较2013年增加1094.8亿立方米，增幅高达10.0%。

治理机制有待健全

在全社会的共同努力下，近年来长江经济带沿线生态环境保护取得有效进展。尽管如此，在推进长江经济带生态环境治理过程中也存在一些明显的问题，主要表现在以下三个方面。

第一，化工治理一体化机制尚不健全。由于行政管理体制的差异，沿江各省份治理效率和治理水平存在明显差异，化工企业布局分散更是增加了沿线各级政府治理的难度，长江经济带各省份间缺乏统一的化工污染联防联治运作机制。不仅如此，化工污染治理还面临区域经济发展的制约。由于上中下游地区经济处于不同的发展阶段，一些下游地区及沿江中心城市粗放型重化工企业在面临本地区严苛环境管制下，存在向中上游地区及环保弱管制城市转移污染排放的可能。特别是重化工产业在短期内具有带动经济增长和税收增加的功能，长江经济带部分欠发达城市具有较强动机承接低端化工产能，进而导致区域生态环境恶化。

第二，“化工围江”流域治理体系尚未形成。当前长江经济带沿江化工问题治理的地域单元仍以政域为主导，基本上形成了一省一策、一市一策的治理格局。化工治理的行政条块分割较为严重，无法形成沿江化工问题治理的流域合力，长江经济带化工治理的流域协同性与完整性优势难以释放。“化工围江”实质为流域环境问题，长江经济带更是由联系紧密的上中下游地区形成的流域经济带，但流域环境治理体系的不完善也成为限制生态环境进一步改善的因素。各行政区域具有较大的治化自主权，在实际经济运行中地方政府可能存在负向竞争，进行化工决策和化工污染治理时较少考虑生态福利，不利于将化工环境问题按照流域生态系统原则进行系统治理。

第三，化工治理流域空间差异化滞后。长江经济带横跨国家东中西部三大经济地带，覆盖国家四大主体功能区域，连接沿海和内陆地区，沿江各地区在资源禀赋、地理区位、产业基础等方面存在较大差异。然而，长江经济带沿江各省份总体仍处于对化工产业单向约束阶段，上中下游地区、干支流地区化工治理思路相对单一，不利于发挥各地区的比较优势和主体功能。譬如，上游地区在治理沿江化工问题时，未能将地区环境脆弱性考虑在内，虽然明确规定沿江一公里内不得新建化工企业，但不足以持续维护长江上游生态屏障稳定。尽管中下游地区环境承载能力相对较强，也未能将治理化工污染与推进产业结构绿色高端化进行良好衔接，甚至存在化工环保“一刀切”现象，阻碍化工产业健康有序发展与生态环境治理。

有效推进生态环境治理

总体来看，深化长江经济带生态环境治理，需要从协同治理、精准治理和现代化治理等方面发力。

首先，推动长江全域化工污染协同治理。依托大数据和互联网技术，构建长江经济带全域化工环境风险动态监测网络，促进各地区化工环境信息实时全域共享，形成化工治理流域合力，实现跨部门、跨地区、跨流域化工环境风险监管与应急协调联动。同时，优先在辖区生态安全区域内设立化工园区，引导化工企业向资源环境承载能力强的工业园区集聚，最大限度降低化工企业转型与迁移成本，防止欠发达地区成为化工污染“避难所”，确保化工风险内不扩散、外不输出。以长江主干道沿江化工点源污染治理为抓手，协同整治长江入海口区域重化工问题、长江主要支流及湖泊水体富营养化、长江船舶移动源和农药化肥面源污染，处理好“化工围江”的相关环境问题，全方位巩固化工治理成效。

其次，加快推进化工污染治理精准化与精细化。以县域为基本单元，对长江经济带沿江地区、重点生态功能区、化工产业主要集聚区开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，识别出高中低三类化工环境风险地区。基于不同的风险等级，实行差异化的化工治理政策，做到因地施策、因河施策、因城施策。根据地区环保要求和绿色发展需求确定化工企业污染排放和处理标准，对于符合环保标准的化工企业应取缔一切不合理的附加生产约束条件，鼓励企业朝绿色高端精细化工方向加速发展。优先发展绿色低碳环保的节能节水型化工行业，从严管控传统产能过剩型化工行业，推动长江经济带化工产业结构高端化、绿色化、质量化。

最后，构建化工污染现代化环境治理体系。重点是完善长江化工治理监管体系，在适当扩充环保编制、增强政府化工监管能力的基础上，完善公众监督和非法排放举报反馈机制，理顺化工环境监管渠道，构建政府、社会、企业“三位一体”的环境监管体系。继续推进环保督察“回头看”，对环保达标化工企业在不影响正常生产条件下进行不定期环保检查，加大对复查不合格企业的处罚力度，严厉打击化工环境治理形式主义，强化长江化工治理的法律法规保障体系建设。