2021-01-14 11:21:23 电力法律观察 　 作者： 吴安平   

我国新一轮电力体制改革，自2015年3月中央下发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发【2015】9号文）以来，的确取得了一些重大突破，比如建立电力交易中心并进行股份制改造、进行输配电价改革并完成第二轮电价核定、售电侧改革催生数千家售电公司、8个省级电网进行电力现货市场试点、全国电力市场交易电量占比超过30%、批准459个增量配电业务改革试点项目等。

但不能不承认，这些突破基本局限在电力市场建设方面，电力体制方面的改革，距离9号文要求和社会期望还相差甚远。

中央全面深化改革委员会第十六次会议指出：“十三五以来，全面深化改革取得重大突破。十四五时期我国将进入新发展阶段，改革又到了一个新的关头。”

我国新一轮电力体制改革，自2015年3月中央下发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发【2015】9号文）以来，的确取得了一些重大突破，比如建立电力交易中心并进行股份制改造、进行输配电价改革并完成第二轮电价核定、售电侧改革催生数千家售电公司、8个省级电网进行电力现货市场试点、全国电力市场交易电量占比超过30%、批准459个增量配电业务改革试点项目等。

但不能不承认，这些突破基本局限在电力市场建设方面，电力体制方面的改革，距离9号文要求和社会期望还相差甚远。

电力体制改革概念有狭义和广义之分。狭义仅指体制方面的改革，广义则包含电力市场建设，两者内容有别，不能相互替代。

电力市场的建设具有很强的专业性和复杂性，体制改革的一个重要目的，就是为电力市场的建设创造条件，并为市场的公平竞争提供保障。体制改革不到位，电力市场的建设必然受影响，无法达到目标。

5年来改革实践暴露出的问题，诸如电力交易公平性难保证、大额不平衡资金凸显、分布式电源就地交易困难、增量配电试点项目落地少之又少等，都说明了这一点。电力市场的培育发展需要经历较长的过程，它的建设是一场“持久战”，而电力体制改革则是由若干个“歼灭战”组成，因此，电力市场的建成和完善必定在后而不可能在前，这个逻辑秩序是无法颠倒的。

目前电改到了一个新的历史关头，如何继续前行，落实关于“提高改革的战略性、前瞻性、针对性，使改革更好对接发展需要、基层所盼、民心所向，推动改革和发展深度融合，高效联动”的指示，是所有关心电改的人们正在思考的问题。

“十四五”如果电力体制改革还要再出发的话，它应当重新聚焦体制改革，顺应时代潮流和民众期盼，将建立和实行区域电网体制，终结超级垄断作为首要任务。

一、 深刻认识时代背景的三重色调

1、绿色低碳化背景：我国承诺2030年前碳排放达峰，2060年前实现碳中和

2015年通过的阻止全球气候变暖的《巴黎协定》，提出了人类的共同愿景，世界各国都在积极推动能源转型，努力早日实现碳中和。

我国上一轮电力体制改革，低碳化的绿色背景还没有出现，大力开发化石能源仍是当时电力发展的主要目标。今天的情况完全不同，鲜明的绿色时代背景赋予新一轮电力体制改革艰巨光荣的使命，这就是：必须将有利于促进能源转型作为改革的出发点和落脚点，为可再生能源高比例发展、尽早实现我国碳中和目标扫清体制障碍。

2、红色革命化背景：实现能源转型必须进行“四个能源革命”

能源消费、供给、技术、体制革命（“四个能源革命”），是2014年6月中央第六次财经领导小组会议上提出的，它是我国进行能源转型最基本的指导思想。革命不是畏手畏脚或敷衍了事的修修补补，而是质的改变或对传统的颠覆。“四个能源革命”中，能源体制革命是其它三个革命获得成功的保障。

电力体制改革是能源体制革命的重要内容，但在过去5年多的时间里，改革的革命性被严重忽视。高举起革命的旗帜，进一步解放思想，从深层次、本质上改变不合理的电力体制现状，是人民对电改再出发的普遍期盼。

3、蓝色市场化背景：市场在资源配置中的作用从基础性上升为决定性

这是党中央在2013年11月十八届三中全会上正式提出的一个重大理论观点，是中国特色社会主义市场经济理论认识上的一次飞跃，表明我国经济体制改革的指导思想更加符合客观规律，也表明我国市场经济逐渐走向成熟。

中央在2020年5月下发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中，提出要进一步“构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制”，目的也是要使市场在资源配置中更好地发挥决定性作用。

电力体制改革坚持市场化方向是蓝色背景的必然要求，只有终结超级垄断，建立符合国情的区域电网体制，才可能构建起与高水平社会主义市场经济体制相协调的电力市场体系。

二、电网的自然垄断与超级垄断不是一回事

电网的自然垄断属性主要表现在两个方面：一是配电环节，一个供电区只能有一家配电网企业，统一规划建设和运营配电网；二是输电环节，输电网不仅是一个统一整体，而且发电和供电都必须服从输电网的统一调度指挥。

电网还有一个独特的基本规律叫分区平衡，这个规律与电网的自然垄断属性相结合，使电网成为一种必须进行分区管理的网络。电网的分区可以是一个或多个同步电网，也可以是一个同步电网内的不同局域电网。

一个电网企业经营的电网规模及其覆盖范围，由人的主观性决定而非自然形成。自然垄断体现的是电网的技术特性，超级垄断体现的是电网的管理特性，两种垄断本质上不是一回事，也没有因果关系。

对照国务院2002年2月下发的《电力体制改革方案》（国发【2002】5号文），不难发现现行电网一家独大的超级垄断体制，并不是上一轮电力体制改革确定的方案，而是一个基本违背5号文初衷，被改走样的结果。

5号文规定要组建区域电网有限责任公司（或股份有限公司），并要求“按现代企业制度设置，做到产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学，享有法人财产权，承担资产保值增值责任”。其主要职责是：“经营管理电网，保证供电安全，规划区域电网发展，培育区域电力市场，管理电力调度交易中心，按市场规则进行电力调度”。

文中规定国家电网公司是区域电网公司国有资产出资人代表，主要职责是：“负责各区域电网之间的电力交易和调度，处理区域电网公司日常生产中需网间协调的问题；参与投资、建设和经营相关的跨区域输变电和联网工程，近期负责三峡输变电网络工程的建设管理；受国家有关部门委托，协助制定全国电网发展规划”。

5号文的改革方案里，东北、华北、西北、华东、华中五个区域电网公司，都是具有法人资质、各自独立经营的公司，但最后的结果它们的法人资质均被取消，主要职责被国家电网公司取代，国家电网公司由此成为拥有26个省级电网、供电面积约占全国85%的超级垄断企业。

上轮电改的一个重要教训,就是没有坚持市场化方向和相应的改革方案，放任电网的垄断地位被人为非理性强化，导致产生令人遗憾的局面。

三、电网超级垄断存在的主要问题和弊端

电网的超级垄断存在“四个不符合”问题：

一是不符合市场化的基本要求。

市场经济的本质是自由竞争，由此推动经济发展和科学技术进步。为保护市场竞争的公平公正性，我国也制定了《反垄断法》。电网的超级垄断与市场化经济形成明显对立，违背《反垄断法》的基本精神。

二是不符合电网分区平衡规律。

分区管理是电网分区平衡规律的客观要求，超级垄断的大一统管理，极不利于因地制宜、精准施策和精细化管理，结果必然导致电网效率和效益低下。

三是不符合我国的大国国情。

欧洲电网规模远比我国小，但却有二十几个国家电力公司在管理；日本电网只与我国一个或两个省级电网规模相当，也分属至少9家电力公司；我国电网搞“一网独大”是极其不明智的。

四是不符合重构电力系统对体制的要求。

能源转型必然使可再生能源比例大幅提升，促使电网向分布式和扁平化方向发展，电网的分区管理与电网的这种发展趋势是相辅相成的，而超级垄断只会继续将电网推向集中式和垂直化，导致重构电力系统和能源转型的进程被延缓。

除上述问题外，电网的超级垄断至少还存在如下弊端：

形成强势垄断集团，使政府监管基本无效。

主要表现是：（1）利用垄断地位，强势扩张辅业，进行不对等竞争；（2）垄断行业话语权，成本不透明，信息公开选择性强；（3）固守利益藩篱，我行我素，甚至将企业利益置于社会利益之上等。

企业管理行政化、官僚化。由于电网规模太大，需要管理的事务太多，加之掌握着调度公权力，习惯计划经济思维，超级垄断公司不像一个企业而更像是国家电力工业部，公司领导也不像企业家而更像政府官员。由于权力高度集中，管理层次多，决策效率低，大公司病严重，还为权力寻租留下空间。

垄断力量驱使，盲目投资扩张。超级垄断的一个恶果是学术民主被窒息，常常以感性的新闻宣传，替代工程可行性的科学、民主论证。对于特高压工程建设，缺乏对未来电网发展的科学预测，无视中国工程院的有关咨询意见，急功近利，造成电网长期利用率低下，巨额投资浪费。

行业的创新活力受到严重抑制。企业无论大小，内部是高度统一的，企业文化实质上就是“一把手文化”。超级垄断电网再大也只有一种企业文化，若分成若干区域电网，必然产生多种企业文化，从而盈育和释放更多的智慧与活力，催生更多重塑电力系统的创新成果。

四、实行区域电网体制的重要意义

构建区域电网体制的方案，基本上就是按照5号文的精神，重新组建东北、华北（含内蒙）、西北、华东、华中（或华中+西南）、南方6个（或7个）区域电网公司，同时成立1个负责建设和运营跨区域输变电工程的国家输电公司，每个公司均为独立的法人实体。

区域电网与一网独大两种体制，表面上看是小垄断与大垄断的差别，但量变会引起质变，它们各自对我国电网发展的影响实际上有天壤之别。实行区域电网体制，除超级垄断产生的问题和弊端会随之基本消失外，还有下述重要意义：

（1）将比较竞争机制引入垄断行业内部。电网企业之间有必要、也完全可以进行比较竞争，但只有在多个区域电网彼此规模相当的情况下，比较竞争才有意义。

有了比较竞争，一是可以促使电网的成本变得更加透明和合理；二是可以激发内生动力，形成良好的学术民主氛围，助力技术创新进步；三是通过比较鉴别，可为政府的监管创造有利环境，不仅可以提高监管的有效性，还能大幅降低监管成本。

（2）为建设培育区域电力市场创造有利条件。区域电力市场建设需要有组织者、协调者、维护者。每个区域电网均可根据自身的能源资源、用电负荷分布等情况，统筹规划建设跨省输电线路和联网工程，尽可能消除省间电力阻塞，并在此基础上，精心设计和培育与省内电力市场相协调的区域电力市场，最大限度实现省间资源优化配置。

（3）重构电力系统推动能源转型的重要举措。电网分布式和扁平化的发展趋势，使电网的分区管理比任何时候都显得更重要。区域电网可以因地制宜，各显神通，采取灵活有效的措施和手段，应对电网消纳高比例可再生能源遇到的各种挑战，重构电力系统。

可以预计，在区域电网间展开比较竞争和指标考核的驱动下，南方电网和华东电网在推动能源转型的进程中，必定会走在全国前列，成为示范者和引领者。

（4）为进一步深化改革营造有利环境。重新定位电网企业功能、改变电网企业盈利模式、改革调度和输配体制、主辅分离等，这些都是电力体制改革尚未完成的任务。

如果在区域电网体制下进行这些改革，难度会相对变小，因为不仅有关干扰和阻力会自然被削弱，而且通过开展比较竞争，各方的改革积极性也能得到较充分调动，不同区域电网还可发挥首创精神，使改革方案更加完善和更加符合实际情况。

中央在《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》中提出，要“继续深化对区域电网建设的研究”。经过整个“十三五”电力体制改革的实践、探索和反思，这项课题研究已经有了基本结论：

（1）电网的超级垄断，是逆市场化改革的产物，通过减少公司数量而“做大做强”电网企业的行径是荒谬的。电网超级垄断是我国现行电力体制中最突出、最不合理的现象，在低碳化、革命化、市场化时代背景下，没有理由再让它继续下去。

（2）由于原来区域电网的基础构架仍然存在，终结超级垄断，建立符合我国大国国情的区域电网体制，是我国电改最容易实现、“性价比”最高的一个步骤（战役），是“十四五”全面深化电力体制改革，“使改革更好对接发展需要、基层所盼、民心所向”的最佳突破口；也是2060年前实现碳中和目标从体制保障上需要迈出的重要一步。

（作者系西南电力设计院原副总工程师）

2021.01