2020-08-24 14:27:22 中国环境报 　 作者： 王锐 张茉  

辽宁省沈阳市水质污染补偿资金2018年为3743万元、2019年为3077万元、2020年上半年为1030万元，鞍山市2018年为6857万元、2019年为4007万元、2020年上半年仅为530万元……

翻开辽宁省“2018、2019、2020年水质污染补偿资金核定情况表”，记者的最大感受是，近3年来，辽宁省9成以上地级市的补偿资金额度呈大幅下降趋势。这是辽宁省在构建河流断面横向补偿新机制三周年之际，交出的一份亮眼的“答卷”。

辽宁省财政厅自然资源和生态环境处副处长王春雷介绍：“从2020年上半年的最新数据来看，6月份全省劣Ⅴ类水质断面全面消除。水质的改善是全省综合政策的结果，也说明断面补偿机制在真正发挥作用。同时，从水质污染补偿金额来看，今年上半年同比又下降了一半。这体现了政策的明显效果。”

河流水质改善，断面补偿机制显成效

发源于鞍山市的南沙河，与杨柳河和运粮河一起汇入太子河，是横贯鞍山市的一条主要河流。“以前这（南沙河）就是一条臭水沟，曾经被沿河的楼盘开发商和居民投诉到省纪委。现在的南沙河夏有荷花，秋有候鸟，水草丰茂。两岸的滨河公园是鞍山市民休闲娱乐的好去处。”鞍山市生态环境局水生态环境科科长崔锡训向记者感慨。

鞍山市河流状况的改善是辽宁省河流治理成效的一个缩影，也是辽宁省推动河流断面水质污染横向补偿机制落地见效结出的一颗硕果。

无独有偶。近年来，辽宁省境内多条河流都在潜移默化地发生着类似的改变。

发源于抚顺市西南大顶子山班帽岭的北沙河，流经本溪、抚顺、沈阳、辽阳4个市，于灯塔市河洪堡附近汇入太子河。2016年以来，北沙河全流域水质较差，尤其是沈阳段和辽阳段，水质持续恶化。国考断面河洪桥、省考断面东羊角常年为劣Ⅴ类。为此，2019年以来，辽宁省生态环境厅成立北沙河水质达标工作专班，针对污水直排、雨污混排、畜禽养殖污染、河道放牧、工业企业超标排污等多种河流污染突出问题，集中力量进行大排查、大交办、大整改，取得明显成效。今年4月份以来，河洪桥断面和东羊角断面水质均达标。北沙河水质实现质的飞跃。

海城河又称杨柳河，是流经东北平原南部、辽东半岛中部偏北的一条河流，属浑河水系太子河支流，流程全部位于海城市境内，是海城市的“母亲河”。由于流域内人口众多以及工业、农业、第三产业聚集等，海城河河水污染严重。

海城市通过加大资金投入建设污水处理设施、划定禁（限）养区、实施“封口”行动、严格断面考核等举措，有力推动了海城河水质改善进程。2019年10月至今，海城河牛庄隆泉国控断面已连续数月实现地表水Ⅳ类水质考核达标，2020年3月份更是达到了地表水Ⅲ类标准，使河流治污取得历史性突破。

理顺和落实主体责任，政策杠杆作用凸显

流域治理不是一朝一夕的事情，须久久为功。辽宁省近3年来不断探索完善河流断面水质超标污染补偿制度，扎实推进水污染治理。

2017年4月，经省政府批准，《辽宁省河流断面水质污染补偿办法》（以下简称新办法）出台，进一步落实各市政府主体责任，理顺和明晰横向补偿关系，健全奖惩机制，调度各方积极性。以此为依据，2018年，省财政厅会同原省环保厅研究制定《辽宁省河流断面水质污染补偿资金管理办法》，进而全面构建起全省河流断面水质超标污染补偿制度。

新办法规定，跨市断面超标的，由上游市政府补偿下游市政府；入海断面、重要支流河口断面超标的，由相关市政府补偿省政府；尤其是，在国家建立跨省补偿制度前，入省断面超标的，明确由辽宁省政府补偿入省河流相关市。至此，辽宁省河流水质超标补偿责任全部明晰，为补偿机制顺利推进奠定了坚实基础。

河流污染治理问题系统性强，涉及上下游、左右岸以及市县政府治理积极性等方面；同时上下游地区政府通过协商、签订协议实施污染补偿的做法，存在谈判周期长、协议期限短、履约不及时等问题。为此，经探索实践，在制定新办法时，辽宁省更加注重省级政府统筹推进，加强顶层制度设计，在省级层面搭平台、建机制，省政府既当好“组织者”，又当好“裁判员”，有效推动横向补偿机制落地。

谈到政策制定过程中的波折，王春雷说：“在2017年断面水质污染补偿政策修订的过程中，我们吸取了2008年的经验教训。2008年机制刚设立，规定由省财政于年终统一扣缴补偿资金。各市并没有当回事儿，觉得就是一项财政体制结算，扣市财政那点钱也起不到什么作用。由于制度设计有缺陷，政策的杠杆作用很不明显。”

为此，新办法规定，市与市之间的直接补偿资金不再经过省财政，而由上游超标市直接补偿下游市。涉及对省补偿的，各市主动向省上报补偿资金认缴报告。以2019年为例，辽宁省核定水质污染补偿资金21210万元，其中市与市之间直接补偿资金7003万元，市对省认缴补偿资金14207万元。

“新办法的重中之重就是调动大家主动作为的积极性，不是省里直接划扣，而是地方主动缴纳。省财政厅、生态环境厅结合预算管理规定，要求最晚在第二年3月底前，由市生态环境部门、市财政联合给市政府打报告，审批兑付补偿资金。履行程序的工作过程往往更能得到市政府领导的重视。在市政府的推动下，各部门综合施策，主动作为，促进河流水质改善。”王春雷介绍。

建立健全约束机制，“不让老实人吃亏”

辽宁省构建河流断面水质污染补偿机制3年来，全省国考劣Ⅴ类断面由2018年的15个下降到2019年的5个，2020年上半年全面清零。相关市在财力很困难的情况下，在规定时限内主动兑付超标补偿金6亿元（其中上游市对下游市补偿2.1亿元、市对省补偿3.9亿元），有效遏制了上游向下游超标排污的行为，推动全省河流水质持续改善。同时，全省污染补偿资金呈下降趋势，2019年全省核定水质污染补偿资金共计2.12亿元，比2018年减少0.58亿元，下降21%；2020年上半年核定水质污染补偿资金0.62亿元，同比下降50%左右。

科学确定补偿标准，建立加倍处罚的约束机制。新办法建立了由省统一确定基础处罚价格、递增加罚的刚性约束机制。其中，干流断面水质超标处罚基础价100万元，支流等其他断面水质超标处罚基础价50万元，水质增加一个类别，增加一倍基础价；同时，对劣Ⅴ类水质河流实行更加严格的处罚措施，以10万元为基础，按照相关超标因子超标倍数相乘后累计计算。

除了以水质改善为核心目标，“不让老实人吃亏”也是辽宁省建立健全奖惩机制的一根指挥棒。

在一张2018年辽宁省河流断面水质污染补偿资金通知单上，记者看到，根据省环境监测实验中心报送的监测数据，由于2018年1月沈阳市浑河干流于家房断面为劣Ⅴ类，超考核目标Ⅴ类一个类别，按照补偿办法，核定沈阳市于家房断面、东羊角断面分别缴纳补偿金121万元、143万元，在60日内分别支付给营口市和辽阳市。

“新办法的一大创新点是未按时兑付补偿金的地区，补偿标准提高10%。”省财政厅相关负责人表示，对于地方政府不及时主动补偿的行为，辽宁省创新建立起惩罚机制。

新办法规定，相关市政府收到超标补偿通知书后，应主动补偿相关受污染市等补偿对象；对在规定时限内未主动兑付超标补偿金的地区，补偿标准相应提高10%，并由省市财政结算强制执行，确保补偿落实到位。通过建立主动补偿与不主动补偿区别对待的工作机制，“不让老实人吃亏”，引导各市积极落实主体责任，主动履行河流水质超标补偿义务。

省财政厅相关负责人表示：“针对设置10%的差额政策，我们遇到了一些来自省法律制度监管部门的疑虑和阻力，也为之做了大量工作。不要小看这10%，加罚体现的是干好干坏不一样，不主动作为就要承担后果，奖优罚懒。到目前为止，全省没有一起不主动作为、不按时上报的。10%的约束机制真正起到了鞭策作用。”