2020-08-17 08:14:30 经济日报

2019年9月份召开的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会指出，要牢固树立“一盘棋”思想，“更加注重保护和治理的系统性、整体性、协同性”，“协同推进大治理”。解决黄河流域生态环境脆弱难题，促进黄河流域经济地带快速发展，应当以问题为导向，运用法治思维，提升法律制度协同性，助力黄河流域协同大治理。

一是目标协同，即协同推进生态保护、绿色发展与脱贫攻坚的关系。

黄河全长5464公里，流经9个省区，横跨东中西三大地带，是我国重要的生态屏障、经济地带，是打赢脱贫攻坚战的主要战场。因此，实施“黄河战略”要科学规划，不仅要解决黄河流域的生态环境保护问题，还要解决流经地区经济社会发展的不平衡不充分问题。对应到法制建设上，应当统筹协调好黄河流域生态保护、经济发展与脱贫攻坚之间的关系，在总体上树立起“生态、经济、社会”互相协调的目标，坚持生态保护、经济发展、社会发展三者齐头并重、同步推进，推动黄河流域高质量发展。

二是体制协同，即协同好中央与地方、部门与部门、流域与区域、区域与区域的关系。

黄河流域传统上采取“条条分割、块块分割”的管理体制，出现“九龙治水”现象，管理主体权责不清，流域内各行政跨区部门、跨区域统筹协调能力较差。解决相关难题，应从国家战略高度出发，加强顶层设计，通过完善黄河流域立法，突破现行区域管理体制，在遵循流域整体性、系统性以及发展与保护协调性的基础上，坚持中央统筹、省负总责、市县落实的工作机制，建立流域协调保护与管理协调机制，借鉴河长制、湖长制成熟经验，完善流域统一管理体制，合理协调各方面关系，明确管理主体的职权与职责，强化流域内水生态环境保护修复联防联控、共保共治、联合执法机制，促进流域内经济社会发展与水资源开发利用的平衡与合作。

三是法治协同，即协同好国家、流域以及沿黄各省份各种效力和位阶等水事法律法规之间的关系。

目前，国家层面主要有《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》《环境保护法》等涉水法律，流域层面主要有《黄河水量调度条例》《黄河水量调度条例实施细则（试行）》《黄河河口管理办法》《黄河流域省际边界水事协调工作规约》等法规文件，以及部分沿黄省份颁布实施的地方法规。一方面，这些立法对流域内水量分配调度、流域污染防治、流域管理机构职责、防控抗旱职能、行政执法监督处罚等方面作出了规定，为黄河流域保护与治理提供了重要法律保障；另一方面，这些立法多为调整某一方面的水事法律关系，内容规定相对分散，调整范围较为单一，部分制度规定存在空白，缺乏系统性与协调性，与协同推进黄河保护治理存在差距。

事实上，目前黄河流域面对的主要问题不仅仅是水沙比例、洪灾旱灾等，更多的是水资源紧缺、水环境污染、水生态破坏等挑战。因此，应当采用“系统性、整体性、协同性”思维，完善黄河流域生态保护与高质量发展法律制度体系，统筹考虑水资源、水环境、水生态、水安全、水健康管理，从宏观层面整合现有法律制度，全面协调好既有法律法规之间的关系，填补法律漏洞，因时、因地、因事制定适合黄河流域治理的新的法律制度。

（作者单位：北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心）