2020-07-13 09:51:14 电力法律观察 　 作者： 吴安平  

电网体制改革和电力市场建设都是本轮电改的重要内容。电改过去五年了，人们看到的是电力市场建设取得了不少成果和突破，而电网体制改革则似乎仍在原地踏步，基本没有变化。体制改革与市场建设相比，前者具有基础性、决定性作用，本来应当适度超前，但实际上则明显落后，这显然不是人们期望的结果。

今年5月中旬，中共中央和国务院下发了《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，明确提出了“构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制”的要求和目标，这对电网体制改革无疑是一个最具刺激性的信号，因为电力市场也需要高水平的电网体制作支撑。或许本轮电改重新聚焦体制改革，将电网体制电改作为重点，跟上全国改革步伐，已经是时候了。

本文在充分考虑电网体制改革的市场化要求和我国国情的前提下，将电网体制改革方案划分为低、中、高三个层级，构成一个完整的三级递进方案，这样不仅可以使电网体制改革的思路和目标更加清晰和明确，而且有助于深化对方案实施必要性的认识，增强改革的信心和决心。

一、方案设计应遵循的三个基本原则

一是必须符合市场化改革方向和市场经济规律的要求，有利于打破垄断和促进市场的公平公正竞争。

二是必须符合电网的物理规律和技术特性要求，有利于电网的安全经济运行和高质量发展。

三是必须符合能源转型对调整生产关系的要求，有利于促进我国能源互联网的建设和能源转型的进程。

三个原则（即“三个符合”和“三个有利于”）尽管同等重要，但在改革方案的设计中，第三个原则常常被遗忘，得不到应有的重视。其实，在能源转型的大背景下，正是这个原则为本轮电改赋予了鲜明的时代特征，使其显得比以往任何时候都更加重要和迫切。

二、关于电网体制改革的层级方案

如果从国务院2002年下发《电力体制改革方案》（国发【2002】）5号文）算起，我国的电力体制改革快走过20年历程了。经过长期反复的比较和实践的检验，不能不承认，既满足三个基本原则要求，又适合我国国情的电网体制改革方案，就是5号文明确的“主辅分离+区域电网+输配分开”的方案。这个方案实际上包含三个层级：第一级为主辅分离方案，第二级为区域电网方案，第三级为输配分开方案，分别代表电网体制改革低、中、高三个不同的水平。

（1）主辅分离方案。在市场经济条件下，为保障市场竞争的公平公正性，具有自然垄断特性的公共事业企业是不应当介入竞争性行业的相关业务的，因此电网企业退出传统的设备制造、房地产等业务，以及由主业庇护的其它竞争性业务（包括企业办社会的有关业务）是理所当然的。如果不实行主辅分离，不仅不利于电力市场自身的健康运行，而且还会严重干扰其他市场的公平公正竞争。主辅分离是电力（电网）体制改革必须完成的最基本的任务，或者说是市场化改革的一个最低要求，在国发【2002】5号文和中发【2015】9号文中对此都有明确的意见。但令人遗憾是，这个最基本的任务至今仍然没有完成。

（2） 区域电网方案。对5号文原确定的6个区域电网公司进行必要调整，省级电网公司仍为相应区域公司的子公司，考虑到深化改革的需要和目前的新情况，华北电网公司宜包括蒙西电网，还应新增西南电网公司（含四川、重庆和西藏电网），华中电网公司不再包括川渝电网，其他四个区域电网公司不变。国家电网公司不再与区域和省级电网公司保持隶属关系，主要职责为承担区域电网联络线路的建设运营、从技术上协调各区域电网的电力电量平衡等事宜。

与一网独大的体制相比，区域电网体制无疑是一个巨大的进步。一网独大体制人为强化了电网的垄断地位，不可避免地带来诸多弊端，比如我行我素、绑架政府、左右舆论、窒息学术民主等。我国电网尽管电压等级最高，付出的投资和环保代价最大，但整体效率却比较低，相当多的工程输送容量长期达不到设计要求，可再生能源比例也与发达国家有较大差距，电网的高质量发展明显受到了旧体制的制约，教训是深刻的。

区域电网体制绝不是改革的普通选项，而是一个不能放弃的必选项，原因在于：第一，我国地域广阔，电网规模巨大，组建区域电网公司，有利于各网根据自身特点，优化建设方案提高电网效率，有利于电网向着扁平化、分布式的正确方向发展。第二，区域电力市场的建设、电力资源的优化配置，都需要区域电网公司的有力协调和配合。第三，区域电网体制实质上是按照市场竞争的理念，在自然垄断行业内部设计的一种可以进行“比较竞争”的管理模式，为克服和防止垄断弊端提供了必要保障，是电网体制改革坚持市场化方向的体现。

认为电网的规模越大、管理方式越集中、越有利于电网发展的看法，是一种不了解电网技术特性的误解。电网与其他行业很不一样，它有一个最基本最重要的规律叫分区平衡规律，这个规律左右着电网的规划建设和生产运行，其要义是：a、在环保允许的情况下，最大限度开发和利用本地的能源资源和厂址资源，以最经济的方式就近供电；b、动态保持全网以及各区域电网的电力平衡，构筑保障电网安全稳定运行的三道防线；c、掌握不同时期不同时段区域电网的盈余或缺额，综合考虑各种制约因素，以最优的方式进行平衡。分区平衡实质上就是分区管理，它不仅不排斥联网，还为联网提供依据和支撑，电网的不断发展正是在分区平衡的基础上实现的。区域电网体制并非主观臆想的方案，而是电网分区平衡规律的客观要求。

（3）输配分开方案。即将存量配电网从省级电网公司中分离出来，实行垄断环节与竞争环节的彻底分离。输配分开意味着各区域电网公司和各省级电网公司，正式成为只经营垄断业务（输电网）的公共事业企业，而配电网及其售电业务则完全进入市场，由竞争性企业（配售电公司）经营。由于配电网与地方经济发展和社会民生联系紧密，分离出来的存量配电网，可由省级政府以特许经营方式，授权給中央和地方的发电集团、有关能源公司，以及独立的配售电公司经营，形成中央政府主管输电，地方政府主管配电的格局。

为保证配电网同样拥有一流的技术水平和规模效益，经营大电网分离的存量配电网的企业数量不应过多，一个省内不宜超过10家；从全国范围看，可以成立若干全国性的配电集团公司。在今后的发展道路上，包括原来众多配电企业，都需要积极引入社会资本参与配电网建设并进行混合所有制改革，但可以肯定，我国配电网整体上国有资产始终会保持主导地位。

输配分开后，配电网企业可以同时经营售电，但必须履行供区内电力普遍服务义务和承担供电保底责任，并且欢迎独立售电公司参与供区的售电竞争。配售电业务不仅仅只有单纯的比较竞争，经营不善的配售电企业，若未达到特许经营约定的基本要求，将会被勒令提前退出，其供区经政府重新特许，或由新的企业接手，或并入其他经营业绩优秀的企业。

电网体制改革的三个层级方案，可看作是改革的三个步骤：第一步，按市场化要求，剥离具有竞争性的辅业；第二步引入市场竞争理念，在电网行业内部形成比较竞争格局；第三步分离电网具有竞争性的环节，实现市场竞争最大化。每完成一个步骤，电网体制的水平都将上升一个台阶。三个方案可分步实施，也可以统筹安排：前两个方案同步推进，后一个方案则先在两、三个省试点后再铺开。

三、对输配分开意义的深化认识

1、构建高水平电网体制的必然选择

构建高水平的电网体制不仅是电力行业市场化改革的需要，也是构建我国高水平社会主义市场经济体制的要求。高水平的电网体制，主要有两个评价标准：一是与市场化要求有很高的契合度，能够保障电力市场公平公正竞争；二是能够促进能源互联网建设，加快我国能源转型的步伐。

达到第一个标准，电网体制改革必须完成三项任务：a、形成真正科学合理的“管住中间，放开两头”的体制架构；b、电网企业（即输电网企业）重新定位，完全回归公共事业属性，成为市场的服务者而非竞争者；c、不仅剥离电网具有竞争性的辅业，也剥离其具有竞争性的环节。显然，电网体制改革如果只停留在主辅分离，或者区域电网体制的方案上，不进行输配分开改革，这些任务是根本不可能完成的。

达到第二个标准，输配分开更重要。能源互联网的建设将推动配电网向着有源化、局域化、协同化、智能化、低碳化、市场化方向发展，配电网的这“六化”建设，正是我国实现能源转型的真正抓手。正像“厂网分开”将发电厂推入市场，从而“解放”了发电厂一样，“输配分开”将配电网企业推入市场，也必然“解放”配电网企业。可以预计，输配分开改革将对我国社会产生强烈震撼，极大地调动地方政府和社会资金参与配电网建设的积极性，极大地激发企业因地制宜建设能源互联网、实现配电网“六化”的热情和创造性。也就是说，输配分开改革将动员社会上一切可以动员的力量，在我国掀起一场能源转型的“人民战争”，不仅会大大加快我国能源转型的步伐，还将为我国新时代的经济发展注入新的活力。

2、解决“厂网分开”与“厂网一体”矛盾的钥匙

“厂网分开”是电力体制市场化改革的一个基本原则，也是构建“管住中间，放开两头”体制架构的要求。但是在改革中人们发现，很多情形下厂网是不应该分开、也很难分开的。比如微电网内，源、网、储，甚至荷，需要一体化建设和运营；增量配电网（其实也包括存量配电网）中的分布式电源，如果允许配电网企业控股或参股并一体化运营，其经济性、效率、服务用户的质量都会好得多。这就不能不使人们对“厂网分开”的必要性产生了质疑。

导致改革实践与“厂网分开”原则发生矛盾的原因，在于电力体制改革“放开两头”的要求没有到位，用电侧这一头至今没有放开。这个问题一旦解决，即实现输配分开后，“厂网分开”与“厂网一体”将拥有各自明确的含义和应用场景，不会再产生矛盾。

显然，“厂网分开”指的是发电厂与输电网的分开（这也是“厂网分开”改革的初衷），作为具有自然垄断特性的输电网企业，不允许拥有发电厂，这是建立公平公正电力市场的基本要求。“厂网一体”则是指作为竞争性的配电网企业，可以根据自身的情况，在配电网內一体化建设和经营分布式电源，这是具有市场主体地位的竞争性企业的权利，也是促进能源互联网及配电网“六化”建设的需要。当然，按照有利于配电网低碳化、有利于电网安全运行的要求，配电网企业在其网內经营的电源不能是常规火电，单台机组容量需控制在技术上能够被配电网最高等级电压接受的范围内（新建常规火电单机容量均不低于600MW，一般应接入500千伏电网，属于“厂网分开”电源）。

还需要指出的是，输配分开后很大一部分配电网将经特许程序，由政府授权发电企业（发电公司或发电集团公司）经营建设，这些发电企业将同时拥有发电厂和配电网，这也是一种必要、合理的“厂网一体”形式。

3、规范国家电网与地方电网关系的理想模式

除国家大电网外，全国很多省份一直都存在着不少大大小小的地方电网，以及大用户自建电网，其最高电压等级大多为110千伏，个别的为220千伏，基本上都与大电网相联，性质上多数属于配电网或有源配电网，少数具有局域电网的特征。从增量配电业务改革的逻辑看，本轮电改的一个愿景就是要打破大电网的垄断，在配售电领域引入竞争，吸引社会资本参与配电网建设，推动配电网高质量发展。不能不承认，地方电网的存在与这个愿景是完全合拍的，似乎没有理由反对和阻止地方电网的发展。

但在实践中人们的认识并不一致，甚至相互矛盾。有的地区引入战略合作者，积极对地方小电网进行整合，力促其进一步发展壮大；有的地区则推行国家电网与地方电网融合发展方针，由国家电网控股地方电网，实现多网合一。两种做法代表的发展方向尽管南辕北辙，但却都被认为是电改的成果。配电网由于与地方经济和民生关系密切，地方政府对于处理好它的发展问题，一般都有较强烈的愿望和诉求，出现两种完全不同的做法，说明在全国进行统一的输配分开改革，不仅必要而且已经很紧迫了。

输配分开是一次深刻的电网体制改革，针对的不仅是国家电网，也包括地方电网，遵循的基本的原则是：有利于电网的安全稳定运行、有利于用户的经济可靠供电、有利于两侧电网的建设管理。因此，除110千伏及以下电网外，部分220（330）千伏变电站和线路也会根据具体情况归入配电网。

输配分开后，任何省份的电网都只包括两个部分：输电网和配电网，其中输电网是唯一的，也是统一的；配电网则按供电区域界定，以终端电网的形式覆盖全省。按照中央政府主管输电，地方政府主管配电的模式，输电网就是国家电网，配电网就是地方电网。也就是说，输电网与国家电网，配电网与地方电网将分别成为同一个概念，多网并存的问题将不复存在（输电网和配电网在技术上是一张网），发展壮大“地方电网”的念头也会自然打消。

有人担心输配分开后，配电网企业的投资能力和技术水平可能会受到削弱，导致不能充分发挥应有的作用，这种担心其实是不必要的。输电和配电是相对独立的专业，各自拥有的技术力量，可以随体制的变化相应分开；而且只要有现实的需要，以我国目前的科技教育水平，所需技术力量完全可以迅速得到充实和提高。至于投资能力，配电网企业也有若干由国有资本控股、具有很强融资能力和吸引力的全国性集团公司，基本不会出现因资金不足影响配电网发展的问题。

总之，输配分开后配电网企业会更加接地气，不仅能为服务地方经济发展作出更大贡献，也有能力承担起相关的社会责任。

4、为输电网的理性和科学发展提供体制保障

能源互联网的建设将使越来越多的低碳和可再生能源接入配电网，我国今后很多地区的新增电力负荷，一部分甚至绝大部分都可以由这些电源来满足，配电网不仅只负责供电，还将承担起平衡电力电量需求的部分责任。因此，不可避免地会出现输电网下网潮流（电能）逐渐减少、远距离输电需求不断减弱的情况。在一些地区输电网的进一步扩展不仅不再需要，而且还可能会进行收缩性调整。随着可再生能源比例不断提高，原来的燃煤电厂被逐渐替代，输电网的这种情况还会越来越突出。从全球范围看，西方发达国家的输电网早已从外延型电网变为了内涵型电网，能源互联网的建设也将有力推动我国输电网逐步进入内涵型发展轨道。今后输电网发展关注的重点，应当是如何应对能源转型带来的挑战、如何保障能源转型顺利进行等问题。

配电网的有源化与输电网的发展，相互间具有明显的排斥性，配电网的有源化程度越高，输电网的建设规模就越小；反之，输电网的输电容量规划越大，配电网的接入电源容量就越少。深刻认识并妥善处理这个矛盾，不仅是现代电网规划的重要课题，也是电网体制改革方案做到有利于电网高质量发展不能不考虑的问题。

输配分开改革从体制上为解决输配发展矛盾以及输电网的内涵型发展创造了条件，提供了保障。输配分开后，输电网企业作为一个服务型公共事业企业，不用再为营业收入、利润等问题操心，必然会自觉站在国家立场上履行职责，以社会效益最大化为目标，实事求是、高水平解决输电网在能源转型中遇到的所有问题，主动做好为实体经济和电力市场服务的工作，全力支持配电网的“六化”建设。可以肯定，目前输电网发展中存在的不理性、不科学、缺乏远见、背离电网发展方向等现象，都将随之消失。

四、科学性决定改革的成败

旧体制为什么要改革，就是因为它缺乏科学性，在新的环境下丧失了存在的理由。科学性是决定改革成败的最基本和最关键的因素，是改革方案的设计者最需要在乎的事。

（1）体制改革的科学性体现在符合事物内在的客观规律上。比如“厂网分开、输配分开”的体制设计，不仅是“管住中间、放开两头”市场化改革的要求，本质上是电力系统结构性功能差异的反映，也是电网分区平衡规律的体现。为什么不能以“配售分开”替代“输配分开”，原因就在于售电不是电力系统的一个技术环节，“配电网和售电”与“发电厂和卖电”一样，从技术上看都是分不开的，因此在电网体制架构中，与“厂网分开”对称的“另一头”只能是“输配分开”而不是“配售分开”。

（2）体制改革的科学性还体现在逻辑的清晰和一致性上。中发【2015】9号文明确要重新定位电网企业功能，改革和规范电网企业运营模式，不再以上网电价和销售电价价差作为电网企业的收入来源，而是按照政府核定的输配电价收取过网费，确保电网企业稳定的收入来源和收益水平。这就是说通过改革，电网企业将完全回归公共事业属性，集中精力履行电力普遍服务义务，不再承担直接创造利润的任务（电网企业的收入主要用于保障电网发展的必要投入和职工的合理收益）。但人们看到，对电网企业的利润考核依然照旧，并没有出台过渡性的考核办法，明显与9号文的有关改革要求脱节，这种自相矛盾的做法释放的信息，必然会严重干扰电力体制的深化改革。

（3）体制改革的科学性也体现在符合大众的常识认知上。比如电力调度机构是电力系统生产运行的指挥中心，而输电网则是电力系统的枢纽，从有利于保障整个系统的安全、经济运行的角度看，调度机构与输电网一体化运行是合理的。但从电力市场交易的角度看，电网企业如果继续经营售电业务，不可避免地要同时扮演裁判员和运动员的双重角色，常识告诉人们，这是无法保证市场竞争的公平性的。调度机构与输电网一体化只有在输配分开的前提下才是真正合理的。

（4）体制改革的科学性还体现在落实方案的严谨性上。关于重新定位电网企业功能，改革和规范其运营模式的要求，中发【2015】9号文已经明确提出来了，但遗憾的是后来陆陆续续出台的几十个指导落实改革要求的配套文件中，竟然没有一个是指导电网企业实现重新定位的文件。只提出要求和目标，没有具体的落实措施，只有上文，没有下文，这就是为什么经过了五年，电网体制仍旧基本没有变化的重要原因。我国的电力体制改革是由政府主导，自上而下进行的，对象是国资占主导地位的电力行业，解决问题的关键在政府主管部门而不在企业。改革必须强调严肃性和严谨性，如果如同儿戏，政府的信誉无疑会受到严重损害。

在科学性的基础上，坚持市场化方向，不动摇，不折腾，再加上一点只争朝夕的精神，电网体制改革取得成功还是有希望的。