2019-11-11 14:38:53 澎湃新闻 　 作者： 宋弘 孙雅洁 陈登科  

当前，中国经济正由高速增长阶段向高质量发展阶段转型，建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的大计。党和政府历来高度重视生态文明建设，特别是十九大报告明确将污染防治列为决胜全面小康社会三大攻坚战之一，要求着力解决突出环境问题，推进绿色发展。在此背景下，如何打好、打赢污染防治攻坚战，是当前中国社会各界所面临的重大课题，事关新时期我国经济增长方式的成功转型，事关人民美好生活需要的有效满足。

城市的经济发展伴随能源消耗量与温室气体排放量逐年上升以及空气质量的恶化，为推进生态文明建设，推动绿色低碳发展，国家陆续出台了一系列推动节能减排的政策和要求。2010年全国“两会”期间，中央政府将低碳发展道路确定为经济社会发展的重大战略;同年7月，国家发改委印发《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》。自2010年起，陆续有三批省市启动低碳试点，结合本地区自然条件、资源禀赋和经济基础等方面情况，探索了适合本地区的低碳绿色发展模式。

一、什么是低碳城市建设

政府通过低碳城市建设改善空气质量的主要途径包括以下几点。

第一，调整产业结构。传统产业可以通过技术改造实现低碳化升级，从而减少二氧化碳的排放。产业结构优化后，城市功能从工业化功能向服务商贸功能转化，其他低碳产业将获得发展机会，从而有利于减排。

第二，推广使用绿色能源。各个试点省市减少一次能源如煤炭的使用量，推行清洁生产，可以提高能源的使用效率。积极发展低碳能源，加速太阳能、风能等新能源产业的发展，可以减少二氧化碳等温室气体的排放。

第三，提倡建筑节能。在建筑中大规模推广使用太阳能、地热能等可再生能源，住宅的能源供应也应尽可能采用可再生资源，力求实现住宅的零排放。

第四，发展低碳交通体系。积极发展公共交通，优先选用性能优良的车辆，建设良好的公共交通网络，保证公共交通的通畅和便利，尽最大可能减少对私家车的依赖，可以减少碳排放。

此外，政府还可以建立温室气体排放数据统计和管理体系，编制本地区温室气体排放清单，加强温室气体排放统计工作，建立完整的数据收集和核算系统，为制定地区温室气体减排政策提供依据。

如上具体的低碳城市建设举措共同发挥作用，能起到减排进而改善空气质量的作用。

二、中国的低碳城市建设与城市空气质量

低碳技术对经济社会变革的推动作用日益显著，全球发达城市纷纷把构建低碳城市作为提升城市乃至国家竞争力的重要手段。构建低碳城市是欧洲发达国家常用而重要的降低空气污染、提高居民幸福感的手段。

国外已有丰富的文献对低碳城市建设的作用进行了全面的考察，但多是基于西方发达国家的背景。虽然低碳城市试点政策在中国自2010年开始，已经推行多年，但是目前并未有研究从经济学的角度科学地评估这一试点的效果。

与欧美发达国家相比，发展中国家法律与体制的建设较为薄弱。此外，较发达国家而言，发展中国家基于地区的环境政策在执行层面往往会面临更大的阻碍与困难。因此，系统合理地评估中国低碳城市建设的效果兼具学术价值与现实意义。

有鉴于此，本研究以首次“低碳城市”试点政策为切入点，聚焦政府环境治理的污染防治效应。特别是，本研究在系统而严格的实证研究的基础上，尝试探讨如下核心但却尚未得到很好回答的问题：中国的“低碳城市”试点政策是否有助于改善城市的空气质量;其影响空气质量的机制是什么。更进一步地，“低碳城市”试点政策的成本收益对比又如何。

本研究稳健地发现，实施近十年的低碳城市建设的确对地区空气质量有显著改善。特别是，实施低碳城市建设试点的地区，PM10(空气动力学直径小于或等于10微米的颗粒物，也称可吸入颗粒物或飘尘)平均降低了9.8%，API(空气污染指数)平均降低了6.8%。且这一结果在多种模型检验设定下均是稳健的。

这一结果与在欧洲展开的类似研究的结果具有可比性。具体而言，已有研究分别考察欧洲与德国低碳区建设效果后发现，在德国的交通中心，低碳区建设降低了9%的空气污染;在全欧洲，低碳区建设平均降低了约4%悬浮颗粒物，在污染最严重地区，大约降低了8%的悬浮颗粒物。

三、低碳城市建设改善空气质量的影响机制分析

低碳城市建设通过多种渠道改善城市空气质量。

首先，低碳城市试点可能通过限制与降低企业排污来提高空气质量。

一方面，可以对传统产业实施技术改造，实现其低碳化升级，发展循环经济，以减少二氧化碳的排放;另一方面，试点地区可以通过减少作为一次能源的煤炭的使用量，推行清洁生产，提高能源的使用效率，实现减少污染气体排放。

为验证这一机制，本研究采用城市工业废水排放量、二氧化硫排放量、工业烟尘排放量以及城镇污水集中处理率作为企业排污的代理变量，发现低碳城市政策显著地降低了实施相关措施的城市的二氧化硫与工业烟尘的排放量，提高了污水集中处理率，通过限制与降低企业排污提高了空气质量。

其次，低碳城市试点可能通过改变城市产业结构、促进城市产业创新与升级来提高空气质量。

传统产业可以通过技术改造实现低碳化升级，低碳的其他产业可以通过产业结构的优化得到发展，由此促进城市整体的产业创新与升级，减少污染排放。为验证这一机制，本研究基于全国工业企业调查数据构建了城市重工业企业比重数据，同时将城市不同产业占比作为城市产业结构变化的代理变量。

综合来说，低碳城市建设有效改善了相关城市的产业结构，减少了工业产业占比，尤其是重工业比重，此外还提高了环境污染相关产业的创新水平，利用优化的排污或减排创新技术改善了当地的空气质量。

第三，低碳城市试点还可能通过改变城市交通结构与网络提高空气质量。

具体是，可能改变公共交通网络，保证公共交通的通畅和便利，从而减少对私家车的依赖，来减少碳排放，也有可能通过鼓励公众购买清洁型能源车辆来减少碳排放。

为验证相关机制，本研究选取《中国城市统计年鉴》中公共汽车营运车辆数、全年公共汽车客运总量，以及每万人公共汽车拥有辆数作为公共交通的代理变量，利用全国各城市乘务车销售与上牌数据，计算清洁型能源燃料车辆占所有车辆的比重，作为清洁型能源车辆市场份额的代理变量。

结果发现，低碳城市建设通过改变交通网络结构提高空气质量的程度较小，其改善空气质量的效应主要可能来自清洁型能源车辆使用比重的增加。

综上，机制分析结果表明：首先，低碳城市试点地区显著减少了城市企业排污;其次，低碳城市试点显著降低了城市工业生产的比重，并改善了城市产业结构，降低了城市重工业企业比重，促进了城市产业创新与升级，从而减少了污染排放;最后，低碳城市建设通过增加节能型能源车辆市场占比提高了空气质量，但是尚未有证据表明低碳城市试点通过短期内改善公共交通提高了城市空气质量。

三、医疗与健康视角下的成本收益分析

上述分析结果稳健地表明，低碳城市建设显著降低了城市空气污染，提高了城市空气质量，其影响机制主要来自城市企业排污的减少、产业结构的改善。然而，虽然低碳城市试点被证明具有显著的正面效果，但其公共支出也是昂贵的。从而，要合理评估此类公共政策的效益，还需要将成本-收益对比纳入考量。

有鉴于此，我们基于成本-收益分析的框架，考察低碳城市建设带来的福利改变。一方面，从收益的角度出发，已有文献充分证明，显著提高的空气质量对经济社会具有一系列正面效应，包括公共健康的提高、婴儿死亡率的下降、劳动生产率的提高、犯罪率的下降等。由于数据与背景的限制，我们无法穷尽每一方面的福利提高，因此，本节仅从医疗健康角度出发，考察低碳城市建设相关政策的收益。

为客观估计环境污染造成的医疗损失，我们采用上海市2015年医疗服务数据进行收益分析，通过与日度空气污染数据匹配，估计空气污染对就医人数以及医疗支出的影响。

分析结果表明，PM10每上升10微克/每立方米，增加总就诊人数约0.49%，增加总就诊金额约0.47%。同时，发现其对呼吸科肺科的影响较大，相反，对骨科等科室的影响较小且统计意义上不显著，这一结果也是符合直觉与事实的。

进一步，结合统计数据抽样比例等信息，并利用全国各地医疗床位数进行加权，我们推算出：2010至2015年间，在全国范围内，低碳城市建设减少了大约208.5亿元的医疗支出。

四、政策含义

本研究以“低碳城市”试点政策为切入点，聚焦探讨政府环境治理的污染防治效应。

本研究发现：第一，低碳城市建设显著降低了城市空气污染;第二，其主要传导机制来自于企业排污的减少、工业结构的转型，与城市产业创新与升级;第三，成本-收益分析结果表明，低碳城市建设的资金支出远远小于其可能带来的收益。

以上发现意味着，低碳城市建设本身有助于实现污染防治与经济高质量发展 “双赢”的目标。

第一，本文的实证结果证明低碳城市建设显著降低了城市空气污染。近二十年来，低碳技术对经济社会变革的推动作用日益显著，全球发达城市纷纷把构建低碳城市作为提升城市乃至国家竞争力的重要手段。构建低碳城市是欧洲发达国家常用而重要的降低空气污染、提高居民幸福感的手段。

与发达国家相比，发展中国家法律与体制的建设较为薄弱，基于地区的环境政策在执行层面往往会面临更大的阻碍与困难。本文的结果表明，低碳城市这一基于地区的环境政策在最大的发展中国家中国，同样具有理想的效果，因此可以考虑作为有效降低环境污染的手段。

第二，基于机制分析的结果表明，低碳城市建设主要的效果来自企业行为的改变与产业升级与创新，而单纯调整公共交通网络结构的作用比较有限。这表明，低碳城市政策设计与规划时，应考虑对公共交通网络实施更明确的调整，加快引入低碳节能硬件设施;与之相应，地方政府应加强低碳出行方式的宣传，引导公众改变出行习惯，更多使用公交工具出行，使得在交通领域减少碳排放成为可能。

第三，基于成本-收益分析框架所得到的结果表明，低碳城市建设的资金支出远远小于其可能带来的收益。

今天的中国已然面临环境质量严重恶化与经济发展持续下行的双重挑战，要想破解改善环境，同时实现经济高质量发展的两难挑战，只有对大气污染进行彻底治理。本研究的发现意味着，以低碳城市建设为特征的政府环境治理政策能够同时实现污染防治与经济发展“双赢”的目标。这一发现为新时代条件下经济由高速增长阶段向高质量发展阶段转换，打赢决胜全面建设小康社会污染防治攻坚战，提供了有益的政策启示。

过去近三十年间中国维持了高速经济增长，带来了严峻的资源环境压力，缓解这一压力需要进行持续不断的努力与改革，而低碳城市试点正是众多环境改革中颇具代表性的举措之一。科学系统评估这一试点的效果，从短期来看，为相关环境污染防治政策的制定提供了经验与启示;从长期来看，对建设生态文明这一永续发展的千年大计具有重要的现实意义。

(本文作者宋弘是复旦大学经济学院助理教授，孙雅洁是新加坡国立大学房地产系博士生，陈登科是复旦大学经济学院讲师。本文原题“政府空气污染治理效应评估——来自中国‘低碳城市’建设的经验研究”，原刊于《管理世界》2019年第6期。由宋弘改写，具体技术细节请参考原文。)